La trappola della flessibilità sui 22 miliardi per la difesa

Il Governo intende utilizzare una flessibilità cumulata pari allo 0,9 per cento del PIL per la difesa: circa 21,7 miliardi nel biennio 2027-2028. Nel 2027 la componente militare potrebbe valere circa 7,1 miliardi. Ma questo spazio potrà liberare risorse per altre misure soltanto nella misura in cui la spesa militare già programmata potrà essere ricondotta alla clausola.

La strategia illustrata da Giancarlo Giorgetti alla Camera è più articolata di un semplice ricorso alla flessibilità europea. Non consiste nel collocare l’1,5 per cento del PIL “fuori dal deficit”, perché le spese continueranno a incidere integralmente sul disavanzo e sul debito. Consiste nel modificare l’ordine delle operazioni. Il primo passaggio è ottenere, attraverso la revisione dei conti nazionali prevista per il 22 settembre, una correzione al ribasso del deficit 2025. Se il rapporto scendesse dal 3,1 per cento attualmente certificato a un valore non superiore al 3 per cento, l’Italia potrebbe chiedere la chiusura anticipata della procedura per deficit eccessivo.
Il secondo passaggio sarebbe l’attivazione della clausola nazionale di salvaguardia: 0,9 punti di PIL cumulati per la difesa e 0,6 punti per l’energia tra il 2027 e il 2028.
Il terzo sarebbe l’utilizzo di questa flessibilità nella legge di bilancio 2027, accettando che il deficit possa tornare temporaneamente sopra il 3 per cento, purché l’eccedenza sia spiegata dalle spese ammesse dalla clausola.
È una costruzione contabile e politica in tre tempi. La revisione di settembre non produce nuove risorse, ma può cambiare il regime europeo nel quale sarà approvata la manovra. La clausola non cancella il deficit, ma può evitare che l’aumento della spesa determini automaticamente una nuova procedura. La vera disponibilità per misure diverse da difesa ed energia dipenderà, infine, dalla composizione dei programmi che il Governo presenterà a Bruxelles.

Il 22 settembre: una revisione che vale più per le regole che per la cassa

Il dato attualmente notificato dall’Istat per il 2025 è un indebitamento netto di 69,381 miliardi, a fronte di un PIL nominale di 2.258,049 miliardi. Il rapporto esatto è pari al 3,073 per cento, arrotondato al 3,1 per cento nella comunicazione ufficiale.
Per scendere esattamente al 3 per cento, a PIL invariato, sarebbe sufficiente ridurre il deficit di circa 1,64 miliardi. Per arrivare al 2,99 per cento servirebbe una correzione di circa 1,87 miliardi.
Giorgetti ha collegato il possibile miglioramento alla revisione degli 8,4 miliardi di crediti d’imposta edilizi emersi oltre le attese, una parte dei quali sarebbe associata a operazioni irregolari o fraudolente. Per portare il deficit sotto la soglia non sarebbe necessario eliminare l’intera anomalia: basterebbe una revisione compresa tra il 19,5 e il 22,2 per cento di quegli 8,4 miliardi.
Il ministro si è dichiarato “cautamente ottimista” sull’aggiornamento che l’Istat pubblicherà il 22 settembre. La valutazione statistica spetterà comunque all’Istituto, con la successiva verifica di Eurostat: non si tratta di una correzione che il Governo possa decidere politicamente.
La revisione, inoltre, non libererebbe direttamente 1,6 o 1,9 miliardi per la legge di bilancio. Si riferirebbe al consuntivo del 2025 e alla contabilizzazione di crediti già maturati. Il suo valore sarebbe prevalentemente giuridico: consentire all’Italia di sostenere che la violazione del 3 per cento è già terminata.
Per chiudere una procedura per deficit eccessivo non basta infatti un dato annuale sotto la soglia. La Commissione deve anche considerare durevole la correzione, verificando che il deficit rimanga sotto il 3 per cento nell’anno in corso e in quello successivo. Da questo punto di vista Giorgetti può fare affidamento sulle previsioni che collocano il disavanzo al 2,9 per cento nel 2026 e tra il 2,8 e il 2,9 per cento nel 2027, prima delle nuove misure.

Perché uscire prima dalla procedura è così importante

La clausola nazionale di salvaguardia consente di deviare temporaneamente dal percorso della spesa netta concordato con il Consiglio. Non elimina l’impatto delle misure sull’indebitamento netto, sul fabbisogno e sul debito.
Se l’Italia fosse ancora sottoposta alla procedura per deficit eccessivo, la clausola potrebbe comunque permettere una deviazione dal percorso correttivo. Ma tornare sopra il 3 per cento mentre la procedura è ancora aperta renderebbe molto più difficile ottenerne la chiusura.
L’obiettivo di Giorgetti sembra quindi essere quello di chiudere prima la procedura sulla base del consuntivo 2025 e delle previsioni per il 2026-2027, per poi utilizzare la clausola nella costruzione della manovra.

Difesa: dove può nascere lo spazio per fare altro

La componente militare è più complessa, perché può avere due effetti molto diversi. Se i 7,1 miliardi del 2027 finanzieranno spese militari interamente nuove, la clausola sarà utilizzata per quelle stesse spese. Il Governo potrà aumentare gli investimenti nella difesa senza violare il percorso europeo, ma non avrà liberato risorse per ridurre le tasse o finanziare altri capitoli.
Uno spazio fungibile può nascere soltanto quando una parte dell’aumento riconosciuto dalla clausola deriva da programmi:

• già incorporati nel quadro tendenziale;
• finanziati attraverso risorse già stanziate;
• compensati da rimodulazioni all’interno del bilancio della Difesa;
• ricondotti al perimetro della clausola attraverso SAFE;
• contabilizzati come spesa ammissibile senza un aumento equivalente della spesa netta complessiva rispetto al tendenziale.

È questa la distinzione decisiva. Anticipare una consegna militare dal 2028 al 2027 non libera automaticamente denaro: aumenta il deficit del 2027 e utilizza la clausola. Lo spazio per altre misure emerge soltanto se quella spesa era già compresa nel tendenziale oppure se l’anticipazione viene compensata da riduzioni o riprogrammazioni tali da non aumentare in misura equivalente la spesa complessiva.
Giorgetti ha fatto riferimento alla rimodulazione di risorse già previste a legislazione vigente e alla possibilità di modificare il calendario di consegna dei programmi in corso. Il Documento programmatico pluriennale della Difesa mostra un portafoglio sufficientemente ampio da rendere tecnicamente possibile l’operazione. Tra i principali programmi con stanziamenti nel 2027 figurano:

I soli otto programmi indicati valgono circa 2,94 miliardi nella programmazione 2027 e oltre 12 miliardi nel triennio successivo.
Non significa che saranno questi i programmi scelti. Il Governo non ha ancora pubblicato l’elenco trasmesso a Bruxelles, né il calendario delle consegne e della contabilizzazione secondo le regole SEC. La tabella mostra però che esiste un ampio bacino di spesa futura che può essere anticipato o rimodulato. Occorre inoltre distinguere tra ammissibilità alla clausola e ammissibilità a SAFE. Un programma può rientrare nella spesa militare ai fini della clausola, ma non rispettare i requisiti europei di approvvigionamento comune e contenuto industriale richiesti da SAFE. Programmi europei come SAMP/T, FREMM, U212, GCAP e alcuni sistemi terrestri presentano caratteristiche differenti rispetto a piattaforme con una prevalente catena di fornitura statunitense, come l’F-35.

SAFE non mette a disposizione altri 14,9 miliardi

Il piano italiano nell’ambito di SAFE vale fino a 14,9 miliardi. Si tratta però di prestiti europei, non di sovvenzioni. In questo senso il programma SAFE:

• non riduce il deficit prodotto dalla spesa;
• non cancella il debito;
• non genera automaticamente 14,9 miliardi per finanziare altri interventi;
• può offrire scadenze molto lunghe e condizioni potenzialmente più favorevoli rispetto all’emissione di titoli di Stato;
• può facilitare la riconduzione di alcuni programmi militari alla flessibilità europea.

Il DFP precisa che quasi tutte le voci inserite nel piano italiano sono già presenti nei capitoli del bilancio della Difesa e non dovrebbero determinare spesa aggiuntiva. Le poche eccezioni sarebbero compensate da riduzioni su altri capitoli dello stesso Ministero.
Questo rende SAFE importante non tanto come fonte di nuovo deficit, ma come possibile collegamento tra programmi già finanziati e clausola europea. Se una parte delle spese SAFE già comprese nel tendenziale venisse riconosciuta ai fini della deviazione autorizzata, potrebbe contribuire a creare margine nel conto della spesa netta.
La dimensione di questo effetto dipenderà tuttavia dal calendario delle erogazioni europee, dai traguardi previsti dal piano, dalle consegne effettive e dalla classificazione contabile. Lo stesso ministro della Difesa Guido Crosetto ha sottolineato che SAFE serve innanzitutto a sostenere programmi già esistenti e che l’importo effettivamente utilizzato potrebbe essere inferiore al tetto assegnato.